SANTO DOMINGO,R.D.- La Ley 87-01 del 9 de mayo de 2001 crea el Sistema Dominicano de Seguridad
Social (SDSS), y que regula los seguros de riesgos laborales, salud, vejez, discapacidad
y sobrevivencia. El presente documento analiza el subsistema de vejez, discapacidad y
sobrevivencia (Ley 87-01, libro II). Esta ley sustituye (pero no deroga) el antiguo
sistema provisional, basado esencialmente en las leyes 1896 y 379.
2. El sistema antes de la reforma. El sistema se caracterizaba por la gran cantidad de
programas existentes, manejados por diferentes instituciones, a pesar de lo cual existía
muy baja cobertura. Entre los mayores programas obligatorios se encontraban: i) el
Instituto Dominicano de Seguro Social (IDSS), establecido por la ley 1896 y dirigido a
los empleados privados; ii) el Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados
Públicos (FJPE) establecido por la ley 379; y iii) Instituto de Seguridad Social de las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional (ISSFAPOL).
3. El IDSS integraba tanto un sistema de pensiones como uno de salud, con un fondo
común para suplir las necesidades de uno y otro sistema. En lo que se refiere al
programa de pensiones, el sistema era financiado bajo un régimen de reparto y el
beneficio final era a discreción del gobierno, por lo que los afiliados veían la
contribución como un impuesto; además, proveía tasas de retornos arbitrarias entre
miembros, puesto que los que más periodos cotizaban contribuían a las pensiones de
aquellos que menos habían cotizado (Palacios, 2003b).
4. Asimismo, existían otros programas voluntarios, como los planes complementarios
de pensiones del sector privado, particularmente en el caso de multinacionales y grandes
empresas, los que según Palacios (2003b) podrían tener 100,000 miembros. También
existían algunas instituciones del sector público que ofrecían planes complementarios,
así como planes regulados por leyes especiales para algunas ocupaciones (choferes,
hoteleros, portuarios, construcción y metalurgia-metalmecánicos). Estos planes carecían
de supervisión y regulación, algunos estaban mal diseñados y su solvencia era dudosa.
5. Algo sorprendente del IDSS era que, con una antigüedad de 50 años, no presenta
una razón alta de pensionados a contribuyentes, un problema de casi todos los sistemas
de pensiones de Latinoamérica. El sistema era todavía inmaduro y la cobertura se
estaba ampliado, de tal forma que la proporción de contribuyentes a jubilados todavía
no se había estabilizado; para el año 2001 está relación fue de aproximadamente 17:1.Sin embargo, en el largo plazo, los beneficios ofrecidos -60% del salario mínimo- sólo
podrían financiarse si las tasas de contribución se aumentaran de forma significativa.
(Palacios 2003b).
6. En términos de cobertura, esta era reducida. Para el año 2000, excluyendo la
policía y las fuerzas armadas (Palacios, 2003b), sólo el 29.7% de la PEA se encontraba
cubierta, de la cual un 18.1% correspondían a afiliados al IDSS y el 11.6% restante a empleados públicos. La baja cobertura del sistema se refleja en el bajo número de
pensiones que se otorgaban: en el año 2000 (Palacios, 2003b), sólo un 18.1% de la
población mayor de 60 años recibía una pensión. En ese mismo año, el número de
pensionados del IDSS era de 27,682, un 4% de la población mayor de 60 años, de los
cuales el 97% recibía la pensión mínima equivalente al 60% del salario mínimo.
7. La reforma. Una de las fuerzas que impulsó la reforma del año 2001 fue el hecho
de que el sistema existente era ineficaz, desigual y, en menor grado, insostenible (Di
Bella et all 2008). El registro de las historias laborales de los trabajadores que lleva el
IDSS es tan pobre, que muchas solicitudes de pensiones son rechazadas y otras
sometidas a un largo proceso de evaluación. Los que se ven particularmente afectados
son los trabajadores estacionales ó móviles de la construcción y la agricultura, cuyas
contribuciones no se registraban. Otro problema es que muchas empresas hacían las
deducciones de la nómina para la seguridad social, pero no las remitían al IDSS, con lo
cual no se registran en el historial laboral; asimismo, el gobierno nunca cumplió con su
tasa de contribución de 2.5% del salario.
8. El nuevo sistema de pensiones tiene como objetivo reemplazar la pérdida o
reducción del ingreso generada por razones de vejez, fallecimiento, discapacidad,
cesantía en edad avanzada y sobrevivencia. Entre los principios para lograr estos
objetivos se encuentran la gradualidad en la expansión de la cobertura, cobertura
integral y equilibrio financiero, entre otros (Ley 87-01, artículo 3)1
.
9. En adición a los beneficios mencionados, este tipo de reforma suele ser asociada con
externalidades y otros beneficios potenciales. El primer beneficio potencial de una
reforma de pensiones es que genera un desarrollo financiero y profundización del
mercado de capitales, el cual puede ser importante en el caso dominicano dado el bajo
nivel de desarrollo del mercado financiero; el segundo canal es un mayor nivel de
ahorro (forzoso), lo que implica mayor capacidad para inversión y crecimiento del país;
y, por último, la participación en el sistema genera un incentivo a la mayor
formalización de los mercados laborales, y a un mayor empleo y menor desempleo
estructural; sin embargo, en el caso dominicano este efecto puede ser ambiguo, dada la
reducida cobertura del sistema anterior2
.
10. Robert Palacios (2003b), del Banco Mundial, destaca la importancia de esta
reforma: “sin duda, la más importante iniciativa de política pública en curso hoy en la
República Dominicana es la reforma de sus programas de seguridad social… a más
largo plazo, la implementación completa de los sistemas de salud y pensiones tendrá
una gran repercusión más allá de la política social. Se afectan los mercados laborales, la
política fiscal e incluso los mercados financieros. En términos de desarrollo económico
del país, es mucho lo que está en juego”.
11. Descripción del sistema. La reforma aprobada es similar a la implementada en
otros países en desarrollo, y transforma el antiguo sistema público de reparto y
beneficios definidos, en uno sistema mayormente manejado de forma privada, de contribución definida y cuentas individuales. Si bien las leyes anteriores no son
derogadas, estas son modificadas de forma considerable, particularmente en el caso de
la 1896.
12. Para integrar a toda la población dentro de un mismo marco legal, se diseñaron 3
regímenes: i) régimen contributivo, diseñado para empleados (públicos y privados) y
financiado por empleados y empleador, ii) contributivo subsidiado, para cubrir a los
autoempleados con ingresos por debajo del salario mínimos, financiado con aportes del
trabajador y del gobierno; y iii) régimen subsidiado, diseñado para asegurar una pensión
mínima a los ancianos pobres, financiado por el presupuesto nacional. En lo que se
refiere al sistema de pensiones, sólo está funcionando el régimen contributivo. Cabe
destacar que la inclusión de los trabajadores autoempleados o informales es inusual en
los sistemas de pensiones de Latinoamérica, antes y después de las reformas, excepto en
Argentina, y en Uruguay para menores de 40 años (Palacios, Robert 2003a, Págs. 76 y
78).
13. Las contribuciones al régimen contributivo se iniciaron en julio de 2003. Los
regímenes subsidiado y contributivo-subsidiado todavía no se han iniciado (en agosto
2004 comenzó a operar el régimen subsidiado, pero solo en el componente de salud) y
respecto al último aún no se ha previsto la distribución de los aportes entre trabajadores
y gobierno (Di Bella et all 2008). El inicio de este último régimen demanda un estudio
detallado que identifique a la población que calificaría para el subsidio estatal, así como
la determinación del monto de recursos requeridos.
http://economia.gob.do/mepyd/wp-content/uploads/archivos/end/e2.3-seguridad-social-en-vds.pdf
